Interpellation von Balthasar Thalmann

Die Aussenraumgestaltung ist die eigentliche Visitenkarte eine Überbauung, eines Strassenzugs, eines Quartiers und letztlich auch der ganzen Stadt. Ob man sich an einem Ort wohl fühlt, ob er belebt wird oder nicht, ob er Leute anzieht oder nicht, hängt ebenfalls davon ab. 

Dem Gemeinderat wurde von Seiten Stadtrat immer wieder versichert, dass er ebenfalls ein grosses Gewicht darauf lege. Betrachtet man die konkreten Ausführungen beispielsweise in den Gestaltungsplanperimetern des Kerns Nord und des Kern Süds, dann braucht es kein Expertenwissen, um festzustellen, dass die Aussenraumgestaltung völlig misslungen ist. Wohlverstanden, die Gestaltungsplanvorschriften hätten eigentlich etwas anderes gefordert.

Damit der Aussenraum die erwünschte Qualität erreichen kann, muss eine solche von den Bauherren – seien dies Private, die öffentliche Hand oder die Stadt selbst – konsequent eingefordert werden. Ob dies angesichts der genannten Beispiele mit der nötigen Konsequenz gemacht wird, bestehen Zweifel.

Ich stelle dem Stadtrat folgende Fragen:

1. Wie beurteilt der Stadtrat die Aussenraumgestaltungen in den Gestaltungsplanperimetern Kern Nord und Kern Süd?
2. Inwieweit gedenkt der Stadtrat gestalterische Verbesserungen von den Grundeigentümern einzufordern?
3. Auf was führt der Stadtrat die fehlende Qualität der Aussenraumgestaltungen im Kern zurück?
4. Welche Massnahmen hat er ergriffen, dass bei weiteren so wichtigen Überbauungen die Aus-senraumgstaltung gelingt und einen tatsächlichen Mehrwert bringt?
5. Wie stimmt der Stadtrat die Anforderungen an die Gestaltung des Aussenraums auf dem Peri-meter der Privaten mit derjenigen im öffentlichen Raum ab?

 

Der Stadtrat beantwortet die Interpellation wie folgt:

Vorbemerkungen

Das Ratsmitglied Balthasar Thalmann vermutet Vollzugsmängel bei Aussenraumgestaltungen und führt dazu exemplarisch die beiden mittlerweile weitgehend realisierten Gestaltungspläne Kern Uster Nord und Süd im Zentrum von Uster an. Nicht erwähnt werden hingegen weitere, mittlerweile ebenfalls nahezu gänzlich realisierte Gestaltungsplangebiete, wie beispielsweise die Hohfuren, das Zellweger-Areal oder das BUAG-Areal mit Stadtpark, welche im Gegensatz dazu sehr wohl über eine anerkannt hohe Qualität in der Aussenraumgestaltung verfügen.

Der Stadtrat geht somit davon aus, dass es sich bei der vorliegenden Interpellation deshalb vornehmlich um eine kritische Auseinandersetzung mit der aktuellen Aussenraumgestaltung im Kern Uster (Nord und Süd) handelt, verbunden mit der wichtigen Frage, wie solche Resultate zukünftig vermieden bzw. verbessert werden können. Dazu erscheint es sinnvoll, die Planungsgeschichte des Kerns Uster kurz zu resümieren.

«Der Kern – Eine neue Perspektive für Uster»

Vermutlich wurde über kein anderes Gebiet in Uster so viel über dessen Entwicklung nachgedacht, wie über dasjenige des Kerns. Es war wiederholt Ziel politischer Motionen, welche ab 1998 eine bemerkenswerte und beispielhafte Planung auslösten. Ohne selbst wenigstens in Teilen Boden zu besitzen, bildete die Stadt zusammen mit den Grundeigentümern eine Projektierungsgesellschaft Kern Uster, welche sich im Rahmen eines Leitbildes sehr konkrete Gedanken über die anzustrebende Struktur der zukünftigen Überbauung samt deren Nutzungen machte.

Nach einem zweistufigen Projektwettbewerb, welcher damals das Zürcher Architekturbüro «Axel Fickert & Kaschka Knapkiewicz» für sich entscheiden konnte, wurde das Leitbild weiter konkretisiert und für das Teilgebiet Nord zur Gestaltungsplanreife gebracht. Mit ihrem Projekt entwickelten die Architekten einen neuen städtischen Mittelpunkt aus der ortstypischen Bebauungsstruktur, das heisst aus Einzelbauten, Gassen und Plätzen. Sie schufen damit als Alternative zu den grossen Shoppingcentern und der Formlosigkeit der Agglomeration ein neues Quartier mit einer eindeutigen Identität. Ihr Entwurfsansatz setzte das Leitbild eines lebendigen, öffentlichen und urbanen Zentrums im Kern von Uster zumindest gedanklich vortrefflich um. Die Wohnungen, Büros, Läden und Gewerberäume wurden nicht in eine Grossüberbauung gepackt, sondern auf verschiedene hohe und niedrige Baukörper verteilt. Innerhalb eines dichten Netzes von Gassen und kleinen Plätzen sollten diese Bauten wie Schachfiguren in Beziehung gesetzt werden.

Eine besondere Bedeutung kam dabei der angedachten Mediathek und der vielseitig nutzbaren «Markthalle» an der Poststrasse zu. Sie bildeten das öffentliche Herz einer Gruppe von vier Bauten im Kern Nord, die als erste Etappe realisiert werden sollte. Dabei legten die Architekten besonderen Wert auf die Verzahnung und Beziehungen dieser Nutzungen mit dem sie umgebenden öffentlichen Raum. «Fickert und Knapkiewicz» strebten eine Überbauung in zwei Stufen an: «Unten dicht – die Geschäftsstadt bis zur Höhe der Bestandesbauten und oben luftig – die Wohnstadt, mit Türmen, wie es sie in Uster ja schon gibt.» 

Mit diesem Bild einer lebendigen Kernüberbauung überzeugte die Planungsgemeinschaft damals nicht nur die politischen Instanzen des Stadt- und Gemeinderates, sondern gewann schlussendlich auch den Zuspruch des Stimmvolks von Uster: Dieses sprach sich im Sommer 2000 sehr deutlich für den Gestaltungsplan «Kern Uster Nord» und damit auch für die damit zusammenhängenden Visionen aus. 

Ausstieg der Stadt Uster aus dem Projekt – Langjährige Blockierung

Das Inkrafttreten des Gestaltungsplans wurde jedoch in der Folge durch Rekurse über mehrere Jahre blockiert. Dies führte u. a. dazu, dass sich für wichtige Planungsbeteiligte die Rahmenbedingungen empfindlich veränderten. So veräusserte die bis dahin federführende «Credit Suisse» ihre Beteiligungen vollumfänglich an die «AXA Winterthur». Aber auch die Stadt Uster trat vor dem Hintergrund von düsteren Finanzprognosen von ihren Mietabsichten zugunsten der für die Vision entscheidenden öffentlichen Nutzung zurück.

Nach Bereinigung der Rekurse und der Festsetzung des Gestaltungsplans setzte die neue Grundeigentümerin für die Realisierung des Bauvorhabens als erste Massnahme eine Totalunternehmung ein und wechselte die Architekten aus. Diese Massnahmen führten insgesamt zu einem kompletten Verlust der ideellen Trägerschaft der ursprünglich propagierten Vision eines urbanen Zentrums im Kern. 

Realisierung unter anderen Vorzeichen

Die Bestimmungen zum Gestaltungsplan «Kern Uster, Teil Nord» wurden, vertrauend auf die in dessen Entwicklung beteiligten Akteure, sehr zurückhaltend verfasst. Unter den veränderten Rahmenbedingungen sahen sich die neuen Verantwortlichen jedoch dazu veranlasst, das Projekt unter streng ökonomischen Gesichtspunkten zu realisieren. Dies hatte zur Folge, dass die Freiheiten des Gestaltungsplans rigoros ausgenutzt und das Bauvorhaben in seinen ursprünglichen Ideen sehr stark reduziert wurde.

Diesbezüglich wichen die nach Nutzung differenzierten Gebäudestrukturen einer eher uniformen, multifunktionalen Auslegungsweise, welche sich nicht nur im Inneren, sondern ganz augenfällig auch in der äusseren Erscheinung der Überbauung widerspiegelte. Zudem musste die Eigentümerin nach dem Ausstieg der Stadt Uster nach einer neuen Ankermieterschaft umsehen, welche sie mit einem Drogeriegrosshändler denn auch fand. Dementsprechend wurden die Grundrissstrukturen des Erdgeschosses nicht mehr auf die ursprünglich definierten Ziele des Leitbilds, sondern ausschliesslich auf die Bedürfnisse der akquirierten Mieterschaft ausgerichtet. 

Erwartungen erfüllen sich nicht

Schon kurze Zeit nach der Realisierung der nördlichen Kernbauten wurde vielen Beobachtern klar, dass sich die grossen Erwartungen, welche im Rahmen der Volksabstimmung zum Gestaltungsplan geweckt wurden, nur sehr bedingt erfüllen. Nicht nur scheiterten wichtige Gestaltungsideen der Architekten, z. B. für eine begrünte Fassade des Hochhauses, sondern es mangelte ganz unverkennbar an einer Aufenthaltsqualität in den Gebäudezwischenräumen, sodass die ursprünglich darin erhoffte, belebte Stimmung einer eher tristen und schwach frequentierten Hinterhofsituation gewichen ist. Diese definiert sich heute vorwiegend mit abgeschotteten Gebäudebezügen, welche aufgrund der aktuellen Nutzweise praktisch keine Interaktionen mit dem Aussenraum zulassen.

Neue Hoffnung – Kern Süd

Nach der weitgehenden Realisierung des Gestaltungsplangebiets Kern Uster Nord wurde nach kurzer Zeit auch der südliche Bereich planerisch in Angriff genommen. Vier Grundeigentümerschaften erarbeiteten auf der Basis der Ergebnisse eines Architekturwettbewerbs ihrerseits einen privaten Gestaltungsplan. Mit diesem wurden die Grundsätze der städtebaulichen Setzung aus den vormaligen Überlegungen weitergeführt und die Durchlässigkeit somit auch auf das südliche Kerngebiet ausgedehnt. Anders als beim Kern Nord blieb die ideelle Trägerschaft bis zum Ende der Realisierung in der Projektverantwortung, was eine deutliche Kontinuität in der baulichen Umsetzung ergab.

Diese Vorbemerkungen sollen den Hintergrund in der Entstehung der Kernüberbauung beleuchten und ein Verständnis dafür wecken, unter welchen Vorzeichen eine Entwicklung stattfand, die im Rahmen dieser Interpellation diskutiert werden sollen.

Der Stadtrat beantwortet die konkreten Fragen der Interpellation somit wie folgt:

Zu Frage 1: Die Aussenraumgestaltungen zwischen den Teilgebieten Kern Nord und Süd sind nach Auffassung des Stadtrats zu differenzieren. Obwohl das Gesamtgebiet des Kerns eine einheitlich offene und durchgängige Aussenraumstruktur aufweist, verfolgen die beiden Teilbereiche Nord und Süd innerhalb derselben jeweils sehr unterschiedliche Gestaltungsansätze.

Der Kern Nord wurde, anders als der spätere Kern Süd, weitgehend verkehrsfrei definiert. Damit wären die Voraussetzungen für eine Aneignung des Areals durch die Bevölkerung gegeben, wird aber durch stark abgeschottete Gebäudebezüge behindert. So werden die Erdgeschosse teilweise auch durch Büroräumlichkeiten belegt, welche eine Interaktion mit dem Aussenraum verhindern.

Im Kern Süd sind hingegen die Verkehrslasten deutlich grösser und bestimmen dessen Gestaltung und Nutzung im Aussenraum massgeblich. Insbesondere der ins Binnengebiet gezogene Zufahrts- und Anlieferungsverkehr (Kundenparkplätze, Tiefgaragenabfahrt, Anlieferung Metzgerei Hotz) erschwert die Herstellung einer hohen Aufenthaltsqualität beträchtlich. Zudem sind vermehrt widerrechtlich abgestellte Personenwagen zu beobachten. 

Im Resultat als nicht genügend muss ferner sowohl im Kern Nord wie im Kern Süd die Durchgrünung des Areals mit Bäumen bezeichnet werden. Diese ist zumindest in Teilen auch den darunterliegenden Tiefgaragen geschuldet, welche die diesbezüglichen Möglichkeiten stark einschränken.

Generell lässt sich eine mangelnde Aufenthaltsqualität im ganzen Gebiet des Kerns und damit verbunden nur eine schwache Aneignung durch die Öffentlichkeit feststellen. In retrospektiver Betrachtung wurden somit wesentliche Ziele der ursprünglichen Planung verfehlt. Das Ergebnis ist nach Auffassung des Stadtrats nicht befriedigend.

Zu Frage 2: Der Stadtrat ist sich der unbefriedigenden Aussenraumqualität, insbesondere des Kerns Nord, seit Längerem bewusst. Aufgrund dessen wurde er auch bereits bei der privaten Grundeigentümerin vorstellig und bat diese in eindringlicher Weise entsprechende Aufwertungsmassnahmen ins Auge zu fassen. Dabei ist ihm jedoch klar, dass er solche Massnahmen nur sehr schwer hoheitlich durchsetzen kann, da ihm aufgrund der einmal erteilten Baubewilligungen die rechtliche Legitimation dazu nun fehlt.

Die private Grundeigentümerin ist mittlerweile aber, nicht zuletzt aufgrund eines ohnehin anstehenden Sanierungsfalles, auf das Begehren des Stadtrats im Grundsatz eingetreten. Im Rahmen von Studien werden derzeit Aufwertungsmassnahmen für den Aussenraum des Kerns Nord ausgelotet. Dabei steht eine durchgehende Gestaltung der Gesamtanlage der Überbauung des Kerns Uster im Vordergrund der Betrachtungen. 

Da der Sanierungsfall eine gewisse Dringlichkeit erfordert, ist auch von einer baldigen Vorlage eines Aussenraumkonzepts durch die Grundeigentümerschaft auszugehen. Inwiefern dadurch die Attraktivität durch Aneignung gesteigert werden kann, wird sich jedoch erst noch weisen müssen. 

Die widerrechtliche Parkierung gedenkt der Stadtrat jedoch rasch und unabhängig der erwähnten Sanierungsmassnahmen anzugehen. Dazu bedient er sich in erster Linie baurechtlicher Mittel, welche bis zur zwangsweisen, baulichen Unterbindung einer unbewilligten Parkierung reichen können. Grundsätzlich bleibt aber darauf hinzuweisen, dass es stets die Grundeigentümerschaft ist, die für die Durchsetzung eines bewilligten Parkierungsregimes in der Verantwortung steht.

Zu Frage 3: Nach Auffassung des Stadtrats beruht der festgestellte Mangel in der Aussenraumgestaltung nicht alleine auf der baulichen Umsetzung, sondern liegt bereits in den planungsrechtlichen Festlegungen begründet. Vertrauend auf die ursprüngliche ideelle Trägerschaft wurde bei der Festlegung der entsprechenden Gestaltungsplanvorschriften darauf verzichtet, diesbezüglich besondere nutzungsspezifische oder gestalterische Vorgaben zu machen. Ohne bindende öffentlich-rechtliche Festlegungen ist es der Baubehörde jedoch nicht möglich, weitergehende oder gar konkrete Qualitäten bei einer Eigentümerschaft einzufordern und vor allem durchzusetzen. Insbesondere die für den Aussenraum sehr bedeutsame Erdgeschossnutzung war aufgrund der erhofften Implementierung von öffentlichen Nutzungen, wie die durch die Stadt Uster selbst angedachten Markthalle und Mediathek, gar nicht Gegenstand entsprechender Regelungen im Gestaltungsplan. Durch den unerwarteten Rückzug ihres Engagements muss sich die Stadt Uster daher eine Mitverantwortung am aktuell unbefriedigenden Zustand anrechnen lassen.

Aber auch ohne eine öffentliche Nutzung hätte für die private Eigentümerschaft bereits damals durchaus die Chance bestanden, die städtebauliche Struktur der Kernüberbauung gewinnbringend in Gebrauch zu nehmen. Dazu hätte sie sich im Bewusstsein der Bedeutung der Zwischenräume ernsthafte Gedanken zur Interaktion zwischen Gebäuden und Aussenraum und somit der Herstellung von Aufenthaltsqualität und Aneignung machen können. Stattdessen suchte die Eigentümerschaft ihr Heil in der Grossflächenvermietung und nahm damit eine empfindliche Hermetisierung grosser Fassadenteile in den Erdgeschossen in Kauf, welche die bereits im Grundkonzept erwähnte Interaktion unterbindet. Dieser Sachverhalt trifft in erster Linie im Teilgebiet Nord zu. Im Teilgebiet Süd werden Aufenthaltsqualität und Aneignung vorwiegend durch die verkehrliche Situation erschwert. Die Interaktionen beschränken sich gegenwärtig, aber immerhin, auf diejenigen mit den öffentlichen Räumen der Zürich- und Poststrasse. Gerade im Hinblick auf die Belebung des zentralen Platzes im Kern Süd ist es unabdingbar, dass dort, wie in den Baueingabeplänen vorgesehen, ein Restaurationsbetrieb angesiedelt wird. Somit wird es offenbar, dass im Rahmen der Vermietungen die Liegenschaftseigner im besonderen Masse gefordert sind und ihnen zur Herstellung einer guten Aussenraumqualität eine bedeutende Verantwortung zufällt.

Zu Frage 4: Nicht zuletzt ausgehend von den Erfahrungen im Kern Uster hat der Stadtrat bei der Realisierung von weiteren Gestaltungsplanungen bereits reagiert und im Rahmen solcher Bestrebungen deutlich vermehrt qualitative Vorgaben eingefordert. Diese werden situationsgerecht entweder im Regulativ selbst und/oder mittels eines begleitenden städtebaulichen Vertrags zwischen Stadt und Eigentümerschaft privatrechtlich gesichert.

So wurde beispielsweise im Gestaltungsplan «Gerichtsplatz-Areal» in Ergänzung zu den Gestaltungsplanvorschriften in einem städtebaulichen Vertrag die Umgebungsgestaltung detailliert umschrieben. Anhand von Referenzbildern wurden zusammen mit dem Landschaftsarchitekten die Materialisierung des Bodenbelages samt Flächenvorgaben (z. B. Naturstein, Kies, Asphalt), die Bepflanzung (z. B. Anzahl und Lage von Bäumen) sowie die Möblierung (inkl. den minimalen Erstellungskosten für ein Wasserspiel) fixiert und im Vertrag grundeigentümerverbindlich festgehalten.

Ebenso findet die Frage nach einer hinreichenden Qualitätssicherung bei Gestaltungsplänen namhafte Beachtung in dem sich aktuell in Bearbeitung befindlichen Stadtentwicklungskonzept (STEK), in welchem die Grundsätze für die zukünftige kommunale Richt- und Nutzungsplanung wegweisend festgelegt werden. Dabei wurde die grosse Bedeutung der Erdgeschossnutzung in Zentrumslagen erkannt und thematisiert. In diesem Erarbeitungsprozess sind überdies auch Massnahmen zur Belebung des öffentlichen Raums entwickelt worden, die sich auch ausserhalb baulicher Interventionen ansiedeln können und in Zusammenarbeit mit verschiedensten Akteuren umgesetzt werden sollen.

Auch die durch den Stadtrat berufene Stadtbildkommission als beratendes Fachgremium in städtebaulichen, architektonischen und denkmalpflegerischen Fragestellungen wurde bereits ab 2010 reorganisiert und in ihren Kompetenzen bedeutend breiter aufgestellt. Sie weist heute neben Fachleuten aus den bereits erwähnten Sachgebieten auch eine ausgewiesene Fachperson aus der Disziplin Landschaftsarchitektur auf. Dadurch wird eine gesamthafte, interdisziplinär geführte Auseinandersetzung mit Planungsvorhaben und Bauprojekten ermöglicht.

Zu Frage 5: Im Rahmen einer privaten Gebietsentwicklung werden bereits in der Planungsphase Abstimmungen mit übergeordneten Aussenraumkonzepten vorgenommen. Bestehen solche noch nicht, werden durch die Stadt je nach Bedeutung entsprechende Planungen in Auftrag gegeben und deren Resultate einbezogen.

Im Zuge des konkreten Baubewilligungsverfahrens werden sodann die Massnahmen näher definiert und bis zur Baureife abgestimmt. Dabei löst die öffentliche Hand ihrerseits ein Bauprojekt aus und koordiniert dies zeitlich mit der privaten Bautätigkeit. Als exemplarische Beispiele hierfür gelten die Überbauung des Brunner-Areals an der Braschlergasse, der Umbau des Illusters an der Gerichts- und Zürichstrasse oder auch die Überbauung des Kerns Süd an der Zürich- und Poststrasse. 

Schlussbemerkungen

Die Stadt Uster besitzt mittlerweile eine langjährige Planungskultur von hoher Qualität. Insbesondere das Institut des Gestaltungsplans hat sich dabei in der Anwendung durchgesetzt und geniesst bei einer wesentlichen Mehrheit der beteiligten Akteure aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung eine grosse Akzeptanz. Trotzdem bleibt, nicht zuletzt aufgrund des beleuchteten Beispiels, kritisch darauf hinzuweisen, dass ein Planungsinstrument allein noch kein Garant für den Erhalt einer erlebbaren Aufenthaltsqualität ist. Einerseits gilt es bei der Festlegung von Regulativen jeweils mit Bedacht zwischen Freiheiten und Forderungen einen zweckmässigen Ausgleich zu finden, um auch zukünftige Entwicklungen nicht von vornherein zu unterbinden. Städtebauliche Verträge, so wie sie auch das neue kantonale Mehrwertausgleichs-Gesetz vorsehen, und wie es etwa beim Gestaltungsplan «Gerichtsplatz-Areal» bereits zur Anwendung gekommen ist, sind sicherlich ein willkommenes Mittel, um seitens der Stadt besser als bisher auf die Qualität der Aussenraumgestaltung einzuwirken.

Festzuhalten bleibt aber auch, dass es letztlich stets die Grundeigentümer bleiben werden, die die Qualität am Ort massgeblich bestimmen. Sie sind deshalb gefordert, mit den gewährten Freiheiten verantwortungsvoll umzugehen, und gerade an städtebaulich wichtigen Lagen neben rein ökonomischen Überlegungen auch solche des Gemeinwohls einzubeziehen. Die in der Vorbemerkung erwähnten positiven Beispiele von Gestaltungsplanumsetzungen zeigen auch, dass dies möglich ist.